CREATING AND SUSTAINING A MARKET FOR ENVIRONMENTAL

SERVICES FROM CHINA’S TROPICAL FORESTS

侯元兆 李玉敏 朱小龍 魯法典

（中國林業科學研究院 ）

摘要：本文介紹了關于中國森林服務市場化的現狀和問題，指出中國的森林流域服務、森林景觀游憩服務和森林維護生物多樣性服務三個市場，已經有較大規模，并對于森林可持續經營開始顯示出市場的積極作用。中國現有森林碳匯交易規模不足1000萬美元，但今后自由交易的潛力很大。中國的森林農業防護服務主要是政府承辦大型項目和政府買單，其中通過市場化機制提高效率的空間很大。中國具備良好的森林核算科學基礎，已培養了大批環境經濟人才；中國公民的環境意識正快速提升；中國的森林服務市場化法律基礎良好。這些都是中國森林服務市場化的有利條件，但是目前的市場框架、市場規則和市場支持系統建設滯后，中國公共財政轉移支付中對于市場機制的運用也不夠。 

森林，在為社會提供木材產品的同時，也向社會提供各種生態服務。在當今社會發展對森林的需求呈現總量擴張和結構分化下，任何一處森林都可能被置于經濟利用和生態利用的沖突之中。傳統的木材生產機制出于市場的路徑依賴，總是在自我強化。但森林生態系統服務（簡稱森林服務，下同）這種環境福利卻處于市場失靈，只好依靠政策庇護，理論上，不可能不短缺。如果森林服務也具有某種自我增強的機制就好了，這就是引進市場機制的理由。

2004年，我們向ITTO提交了一個關于研究中國森林服務市場化問題的項目建議書，選題得到了ITTC的高度肯定，2006年1月啟動。這里簡單介紹我們的一些觀點和初步結論。 

一  項目簡介

項目編號是ITTO PD 295/04 Rev.2 (M)，名稱是“創建和支持中國的森林環境服務市場 CREATING AND SUSTAINING A MARKET FOR ENVIRONMENTAL SERVICES FROM CHINA’S TROPICAL FORESTS”。

項目確定的任務是，探討森林服務市場化的作用、模式、風險等問題，啟動該市場化進程。項目的目標，一是提出中國森林服務市場化方案；二是啟動森林服務市場化進程。計劃的主要產出有：1中國森林服務市場化背景研究報告；2建立“中國森林服務網站”；③建立一個森林服務交易事務所；④組織兩宗森林服務交易案例。項目完成以后，中國將產生一個森林服務交易平臺。

迄今，項目執行了1年半，我們研究了國際森林服務市場化的經驗，和中國森林服務市場化的現狀與問題，研建了“中國森林生態系統服務”網站，目前正在創建一個森林資產評估事務所，和促進一兩宗服務交易。事實上，由于項目在啟動時，中國已經出現了眾多森林服務市場化案例，再由我們去促成2個案例，已經沒有“啟動市場”的意義了。

二 森林服務市場化研究的理論基礎

但是，我們卻有著良好的關于森林服務價值核算的基礎研究。從2000年至2005年，我們執行了ITTO的另一個項目，“中國（熱帶）森林環境資源價值核算及納入國民經濟核算體系的研究”[ITTO PD 39/98 Rev.2(M)]。

該項目奠定了中國森林資源核算的理論、方法與人才基礎，出版了10部著作和譯著，如《森林資源核算（上卷）：理論方法》、《森林資源核算（下卷）：核心文獻》、《自然資源與環境經濟學（第二版）》、《VALUATION AND GREEN ACCOUNTING OF TROPICAL FOREST ASSETS》等。通過這些研究，奠定了中國森林環境經濟理論框架，并且開展了2個在中國有影響的案例研究（北京市森林資源價值核算和海南省森林資源價值核算）。期間，還組織了2次國際研討會和其他一系列活動，并逐步形成了一個跨部門的研究群體，這個群體是中國的森林環境經濟研究與人才培養的一個核心，在中國環境經濟基礎理論發展方面有一定影響。

三 森林服務的概念和市場化程度分類

森林服務市場化研究，首先是明確“服務”的概念。森林服務，在中國有大概念、小概念之分。大概念就是把木材等市場化產品的生產也包括在“服務”內，聯合國千年生態系統評估（Millennium Ecosystem Assessment, 即MA）持這個概念。小概念僅指屬于公共物品的那些生態服務，源于中國森林三大效益（經濟效益、生態效益、社會效益）的傳統表述，我國林業界的專家通常持這個概念。我們的研究使用這個小概念。

森林服務市場化研究，還涉及到“資產”與“服務”、“存量”與“流量”這兩組概念。我們知道，是資產產生服務，資產是一個存量概念，服務是一個流量概念。資產（assets）中的“經濟資產”是早就市場化了的，但“自然資產（Natural assets）”中的那些環境因素屬公共物品，未進入市場。

生態系統的生態“功能”無時間量綱，是一個存量的概念，是生態資產，正是這種生態資產產生著森林服務。傳統的森林資產概念，僅指土地、立木等有價的、可以進入市場交易的森林組分，并不包括生態功能。但是，這些生態功能因其產生可被人類利用的生態服務，實際上也是一筆有價值的資產，是我們的研究內容之一。我們研究了如何計量和計價這些生態資產，如何使其市場化。但這類森林生態資產，我們不知道它們的存量表現為什么形式，也不知道應當如何計量它們（除了森林碳匯資產——歷年積累的森林碳匯被視為森林碳匯存量，與森林蓄積相對應，森林蓄積是立木資產的存量，而當年生成的碳匯屬于碳匯服務。）以前我們曾經將一年的森林服務價值，貼現為10年或30年的價值，作為生態資產的存量價值，加上立木、非木林產品和土地的價值，求出森林的完整價值。 

森林服務，有時間量綱，是一個流量的概念，它們通常以1年為時間單位統計。生態系統雖然有很多功能，但只有對人類社會有益并被社會利用了才能成為“服務”（由此我們也可推論，對于這類服務的使用過分，也可引起資產損害，這與對任何資產的過度使用都會引起后果是一樣的）。這一區分回答了此前關于“功能”與“服務”的眾多混淆。由于森林的一部分生態功能因被人類利用而轉化為服務，這就為我們對這些服務進行計量和計價提供了依據。在綠色國民核算中，只有這些服務，才應當被納入綠色GDP，而一切資產，不管是傳統的經濟資產，還是現在的生態資產，雖然可以交易，卻不能計入綠色GDP。

通常，人們研究的森林服務市場化，都不包括森林生態資產的市場化。人們轉賣一處森林，只是把其地產、立木或某些非木林產品的產能加以貼現，并不把那些生態功能也折合成錢賣給別人。但是，其實研究完整的森林資產的價值，是有現實意義的，有助于森林可持續經營。不過，本文不討論這個問題。

我們采取森林生態系統服務的狹義概念，就是“服務”不包括傳統商品生產。我們采用的森林服務的內涵包括7類服務，就是研究這7類服務的市場化問題：

1 涵養水源：也稱“流域服務”或“水文服務”，指森林在一年內對所處流域的水量和水質增或減的影響，即：增加小氣候降水的量+（總降水量–總流出量），即水量平衡法，以m³計量。

2 保育土壤：森林在其流域范圍內，在平均年份下，一年內保護土地和育成土壤的總量。這類服務有兩個結果：一是被保護下來的土地面積，按照當地土地價格計算被保護土地的價值（需要按年限分攤這一價值）；二是因森林而保護或增加的土壤中養分的量（噸）和價值。

3 固碳制氧：森林一年的固碳總量和氧氣釋放總量，用噸計。樹葉、細枝、雜草等碳匯不予計量，徑級很小的幼樹忽略不計，通常采用森林清查的立木年度生長量數據，換算成含碳量。根據對主要樹種木材的含碳量的分析數據折算成碳量。森林土壤含碳量是一個存量，計算流量時不予考慮。一般情況下，按照光合作用方程式，樹木每形成1噸木材，就會從大氣中吸收CO₂ 1.63噸，釋放出O₂ 1.19噸。釋放氧的量，實際上還應當扣除樹木自身呼吸的消耗。

4 調節氣候、凈化環境：調節氣候，指森林在正常年份對于小氣候的調溫效果，主要指夏季降溫、冬季增溫，以及增加大氣濕度。凈化環境指滯塵、減噪、吸收有害氣體、增加負離子、釋放萜烯類物質從而為人類營建一種保健環境這類服務，不同的服務屬性有不同的計量單位。其服務價值采用相應的替代價格計算。

5 生物多樣性維護：生物多樣性的國際定義給計量造成困難，現階段通常只是估價那些可以進入市場的野生動、植物。

6 農業防護：正常年份樹木群落改善農作物生產環境的增產效益，包括農田林網的作物增收效益，和森林對地區農業生產環境的整體保障服務，也包括對畜牧業的保護服務。

7 景觀游憩：因森林存在而形成的景觀與生境所提供的美學服務，是森林的景觀服務；森林接納入林游憩是其游憩服務，包括傳統意義上的森林旅游和日常森林休閑，通常使用入林游憩人數及其為此的支出，進行計量。

此外，一些國家所重視的傳粉、生物防治等服務，我們沒有研究。森林的防災減災、增加就業、精神文化等服務，我們列入森林的社會效益。

  這樣，我們設計的賬戶體系共分4大類19項，參見下表。

表中所說的“已市場化”、“準市場化”或“未市場化”，是指傳統的市場化程度，近十余年來，有些未市場化的生態服務已經轉化為準市場化了。

四 中國森林服務的市場化進程

4.1森林碳匯市場

據國家林業局數據，中國森林吸收CO₂的能力，20世紀80年代為136.42T/公頃，現在是150.47T/公頃。1981-2000年間，中國以森林為主體的陸地植被碳匯大約抵消了同期中國CO₂排放的14.6%-16.1%。

中國現有森林面積1.75億公頃，木材年生長量為5億m³。國家林業的戰略目標是到2050年，新增森林面積4696萬公頃，森林覆蓋率達到26％以上。此外，還有1300萬公頃左右的邊際土地可以恢復植被，也會增加碳匯。中國有足夠的宜林地可以實施碳匯造林。中國現有森林的蓄積增長也有翻倍的空間，固碳能力將會翻番。

2007年6月，中國政府發布了《中國應對氣候變化國家方案》，這是中國第一部應對氣候變化的政策文件，也是發展中國家的第一個國家方案。方案中有系統的林業措施。2007年3月，中國清潔發展機制基金（CDMF）正式運營，該基金為國家應對氣候變化活動提供資金支持，由財政部管理。2007年7月，中國綠色碳基金成立，中國石油天然氣集團公司捐獻資金3億元人民幣，專門用于植樹造林固碳，還有其他小額捐款。

迄今為止，中國已經擁有了2個CDM碳匯造林項目，總支付額為335萬美元，加上3-4個自由交易項目，合計森林碳匯資金約700萬美元。既有森林碳匯項目雖然不多，但已引起廣泛的社會興趣，各地政府部門積極性很高，很多企業也都蓄勢待發。

中國雖然不承擔《京都議定書》規定的減排義務，但建設資源節約型、環境友好型的經濟社會體系，是中國對國際社會負責任的表現。為此中國政府致力于節能減排。國家林業局也提出了六大間接減排措施。

總上所述，中國的森林碳匯市場潛力巨大、基礎廣泛。今后，真正納入CDM市場范圍的森林碳匯項目不會很大，但是自由交易將會強勁發展。

4.2森林流域服務市場

中國的森林流域服務交易案例遍及全國。主要有4種類型：1 國家作為購買者；2地方政府作為購買者；3地方政府之間的交易；4私有部門的投資。

中央、省、市、縣等各級地方政府出資興辦一些森林生態工程，或對森林經營者進行補償，是當前流域服務市場的主要形式。私人參與市場，處于萌芽狀態。不同級別的政府所參與的項目，市場化程度不同。已經出現了多種交易模式，如“水權交易”、“異地開發”和“共建共享”等。如果不算歷史上就有的“粵港供水”交易（始于20世紀50年代），現代首批水使用權自由交易發生在浙江省，直至目前，浙江省流域上下游之間的水權交易已遍布全省。

中國的森林流域服務市場潛力巨大，原因是：1中國水資源南豐北欠，南水北調是必然趨勢。中國淡水資源人均擁有量居世界第121位，全國有400多個城市供水不足，全國城市年度缺水總量是60億m³。這一總體形勢決定了中國既應有全局性調水市場，也應有地區內和地方性的水交易市場；2中國山區、林區水源豐富，但經濟落后；而下游經濟發達，但水資源短缺。如果上下游之間以市場配置水資源，可極大地改善供求，其中森林流域服務將扮演核心角色；3由于中國的工業化進程迅猛，水資源污染已成一大公害，公眾對水源保護的意愿強烈，參與流域保護的市場前景廣闊。                           

4.3森林景觀游憩服務市場

森林景觀游憩服務市場化，在各種森林服務中是最成熟的，主要形式是銷售門票，管理部門再把門票收入切割一部分用于森林經營，這種機制十分普遍。

中國森林生態旅游資源雄厚。至2006年底, 全國共建立森林公園2067處，規劃總面積達1568.25萬公頃。據統計, 2006年全國森林公園旅游人數達2.13億人次，帶動社會綜合旅游收入達950多億元。森林公園建設和森林旅游產業發展已經使2700個鄉、近2000萬農民受益, 帶動森林公園周邊4654個村脫貧。  

4.4生物多樣性維護市場

中國的森林生物多樣性維護市場有三個方面：一是對生物多樣性維護的購買；二是野生動植物貿易；三是生物多樣性利用（如狩獵等）。

在對生物多樣性維護方面：至2005年，林業系統管理的自然保護區達到1699個，總面積達1.20億公頃。這些自然保護區有效地保護了中國90.6％的陸地生態系統類型、85％的野生動物種群和65％的高等植物群落，以及45％的自然濕地、20％的天然林。中國還有野生動物繁育基地718個，珍稀野生植物培育基地617個，野生動植物保護管理站5013個。全國建立了野生動植物科研及監測機構601個。全國從事野生動植物及自然保護區建設的人員3.8萬人。以2005年為例，中國投入生物多樣性維護5.15億元，其中國家投資占47.5％。這些，本質上都是政府代表全民進行的購買。一些國際組織也參與中國森林生物多樣性維護，如中歐生物多樣性項目，歐盟援助3000萬歐元。

在野生動植物的貿易方面，2005年中國野生動植物進出口貿易總額達1411億元,比2004年增長70%。在野生動物狩獵方面，截至2005年底，中國批準的國際狩獵場25處，狩獵總收入3639萬美元，主要留在當地進行野生動物保護。

中國大約有1.0萬種植物可以藥用，其中1000種為常用藥。過去20年中，中國草藥產量每年增長9%，野生草藥產量占總產量的60%。在很多情況下，人工種植草藥不是一個好的選擇，原因在于生長環境無法與天然環境相比。在中國重要的中草藥生產基地，如江西省，農民和醫藥公司都自愿把部分利潤投資于森林保護。

4.5農業防護服務市場

中國與農業防護相關的森林生態建設工程有：1“三北”及長江防護林建設工程；2退耕還林工程；3京津風沙源治理工程。其中“三北”及長江防護林建設工程，包括長江流域、珠江流域、沿海、太行山流域和平原綠化等5個子工程，工程范圍包括31個省的1500多個縣。這些工程的目標都是從不同的角度構筑農牧業防護體系，合計規劃投資約為6000—8000億元，主要由政府買單。

當前中國農業防護服務市場化程度較低。在這類工程里，引入市場機制將有利于提高效率，增加服務供給。

4.6 中國森林服務市場化的限制因素、挑戰和風險

國際上有4類森林服務支付模式：公共支付、雙方談判、市場交易、生態標簽。公共支付是支付生態服務的主要形式，但這種方式存在弊端，主要是效率較低。雙方談判原則上只有一個買家、一個賣家，雙方直接談判。市場交易，就是把服務拿到市場上出售，買賣的服務都應當是被標準化了的商品單位。生態標簽是對生態服務的間接支付，如經過認證的、以可持續方式采伐的木材，消費者愿意花高一點的價錢來購買，以這種方式支付服務，關鍵是要有一個權威的認證體系。

中國目前以公共支付和雙方談判為主。市場交易和生態標簽，在中國的發展，在一個較長的時間內會受到一些客觀條件的限制。

限制因素主要是：1國民的環境意識有待提高；2受益者的支付能力與支付意愿偏低；3森林服務具有明顯的不確定性；4交易比較麻煩，缺乏渠道和平臺；5各種市場支持體系尚未建立。

在中國，森林服務市場化面臨著一些挑戰和風險。挑戰是：1如何定義和量化森林服務；2如何對森林服務定價；3如何降低交易成本和搭建服務平臺。風險主要是：最易發生的風險是森林服務過渡使用有可能超出生態系統的承載能力，從而妨礙生態系統自身的安全。這些情況事實上都已經發生。例如一旦某種野生資源被發現具有經濟價值，往往在數年內就會出現資源枯竭。生物多樣性產品的國際非法貿易，已引起國際社會的高度關注。某些自然景觀旅游區，游客人數超過自然生態系統承載能力，引發生態退化。諸如森林火災、有害物種入侵等自然災害的發生，可能威脅到服務交易的執行。服務計量是一種難以規避的障礙，不解決這個問題，就說不清楚服務的程度。

總之，中國森林服務的市場框架、市場規則和支持體系等尚未形成，各種不確定因素較多，在總體上未見眉目。這也是目前除了政府愿意使用納稅人的錢，代表廣大國民大規模出資購買生態服務之外，一般的個人或私人企業，還沒有大規模介入市場的主要原因。

4.7 中國發展森林服務市場的法律環境

但是，中國森林服務市場化的法律基礎是堅實的。1992年以來，國家已經9次發布建立和完善森林生態效益補償制度的法律、法規，如2000年國務院頒布的《森林法實施條例》規定，“防護林、特種用途林的經營者有獲得森林生態效益補償的權利”。各省、各地方政府，也制定了地方性補償政策。這些法律、法規從理論上結束了無償享用森林服務的歷史，為森林服務市場奠定了法律基礎。

但如前所述，在中國，森林服務市場目前還沒有運轉起來的技術條件。

4.8 結論

我們認為，中國的流域服務市場化最為領先，已經自發地產生了很多成功的交易案例，我們總結過26個案例，但也只是冰山一角，更多的還不掌握。中國的森林景觀游憩市場化和森林生物多樣性維護的市場化程度都較高，交易額很大，對于森林保護和地方經濟社會發展已經發揮了作用。中國的森林碳匯服務，雖然只出現了幾個案例，總金額不足1000萬美元，但是潛勢很大，國家也高度重視。中國公民的環境意識正快速提升。中國有雄厚的森林資產、生產和服務的核算研究基礎。中國的森林服務市場化法律環境很好，但市場框架、規則、支持系統以及能力建設滯后。中國公共財政轉移支付中對于市場機制的運用不夠。

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