使我中國林業發展已到了一個歷史性轉折關頭。清醒地認識這個問題至關重要，它可以們站在歷史的最高度把握當前時局，以便設計未來。

目前的背景

目前中國林業發展的背景，至少有6個中國5千年歷史上所從來沒有過的特點：

1. 國家不再依靠采伐森林資源進行原始資本積累了

幾千年來，中國人一直從森林得到土地、木材、資金和其它財富。建國以來50余年，估計全國森林采伐業上交國家利稅數千億元，為國家經濟建設積累了巨額資金。目前國家已初步實現了工業化，近些年來第三產業又發展迅速，大多數產業部門都已走出了短缺時代。2001年，中國的GDP總量預計達到96500億元，經濟總量已躍居世界第7位；中國的外匯儲備已突破2000億美元，居世界第2位；中國的國際貿易已居世界第11位；吸引外資總量已居世界第2位（450－500億美元/年）。目前，全國的森林采伐業產值僅相當于全國GDP的0.28％。因此，國家已完全沒有必要再通過采伐森林積累財富了。這是我國5千年來所沒有過的第1個轉變。

2. 農業的基本過關為森林資源的回復提供了空間

在中國的歷史上，農業往往以犧牲生態環境來支撐對糧食和畜產品的需求，但目前農業形勢已發生了根本性的變化：據國家內貿局測算，在111種農副產品中，供求基本平衡和供過于求的商品占97.3％，而且價格不斷走低。雖然我國的農產品過剩不會是長期現象，但也正是為了規避這個問題，農業上也出現了從整體上理順大農業扭曲格局的歷史機遇。這其實同時也是林業的歷史機遇，它為森林的回復提供了空間。這是我國5千年來所沒過的第2個轉變。

3. 居民手中的7萬億元存款是一巨大林業發展資源

改革開放以來，我國居民的收入已增長了幾十倍。標志一個國家居民生活水平的恩格爾系數，中國已從1991年的53.8％，下降到了目前的約46％。恩格爾系數，60％以上為貧困，50－60％為溫飽，40－50％為小康。無疑中國已擺脫低收入國家行列，進入了中下收入的小康行列。目前，全國個人儲蓄總額已達7萬億元以上（2000年以前是6萬億）。無疑，這一儲蓄還會迅猛增長。雖然這些儲蓄和這一小康主要存在于城鎮地區，但總體上來說，在我國已存在著巨額個人資金向林業流動的可能性。這是我國5千年來所沒有過的第3個轉變。

4. 可持續發展決定了我國要走向環境經濟時代

可持續發展的基本國策正改變著中國幾千年來的發展模式和發展機制。可持續發展的主要內涵是一種環境經濟及其相應的制度安排。它的保障體系是綠色經濟政策，衡量標準是可持續發展指標體系，信息系統是綠色國民經濟核算體系，倫理基礎是代際公平和環境倫理觀。這種環境經濟制度要求對自然資源和環境資源通過有償利用或經濟補償等措施進行可持續的有效率的配置，要求實施把環境的外部性內部化的綠色政策。近些年來，我國國民的環境意識也空前增強，環境需求空前強烈。

對林業來講，這一新的背景突出了林業在未來經濟和社會中的地位，尤其突出了林業制度變革的重要性、必然性和緊迫性。這一新的背景還意味著國家和社會將會對森林給予大力保護和發展，以及國家和社會會對森林生態效益予以補償，而且建立森林環境市場或環境服務交換關系也是可能的。2001年，國家已向林業部門支付了10億元森林生態效益補償費，未來數年有可能達到70億元/年。在我國的一些地方，森林生態產品的市場交換案例也開始現。這一切都意味著我國的森林環境經濟時代即將開始。這是我國5千年來所沒有過的第4個轉變。

5. 加入WTO逼迫林業重新進行制度設計

我國經濟制度的轉換和社會的轉型已是發展的一個定數。目前我國某些行業和地區的市場化程度已經很高。相比之下，林業還是非常落后的。盡管我國林業在改革開放20余年來成績卓著，但由于林業行業的改革多為刮風多下雨少，以至于在這20余年中，林業發展基本上沒能象其它行業那樣運用市場經濟的力量盡快走出短缺時代。目前，我國林業政策和體制的理念基礎仍然是計劃經濟的，它已成為林業發展的羈絆。尤其是加入WTO以后，我國將會在一個不太長的時期內被完全納入全球化的市場機制之中。這將給我國本來就先天不足的森林資源和滯后的林業制度帶來巨大的沖擊。這是我國5千年來沒有過的第5個轉變。

6. 中國林業的短缺形象已被國內外所強烈關注

與大多數部門已經擺脫了短缺經濟時代相反，我國林業部門，在國家經濟強勁增長的背景下，卻顯得更為短缺。這一點給國民和國際社會留下了強列印象。木材短缺――“九五"期間年均進口木材和林產品消耗外匯379.77億美元，未來十年木材供需缺口年均3500－5500萬M⒊；森林短缺――中國人口占世界的22％，中國的森林資源僅占世界的4％，森林覆蓋率只有世界的一半；生態短缺――水土流失積重難返，水旱災害每年都侵襲約1/3的國土，北方沙塵爆年年肆虐，國土生態安全已亮出黃牌。這就是中國林業的短缺形象！這些短缺當然不是今天造成的，而是在多數部門都已走出了短缺后所凸現出的。這是我國5千年來所沒有過的第6個轉變。

今后的對策

前面講到，中國林業發展已到了一個千年轉折關頭。今后如何發展，需要進行一次大設計。而這項設計的創新性與重要性，遠遠甚于建國初期對新中國林業制度的設計和其后的歷次林業體制改革。這實際上是一次把中國的以計劃經濟為基礎的和以財富積累為主導的傳統林業，導向可持續發展框架和市場經濟軌道的歷史性的設計工程。

設計者們首先要研究形勢，反思歷史。而這種反思，應當有前無古人后無來者的氣慨和有上下5千年的深闊視野。這種設計不應是局部的、改良的、枝節性的；而應當是整體性的、制度性的、歷史性的和革命性的！這里，提供幾個觀點供參考。

1. 確認林業要轉軌到可持續發展框架，設計一套環境經濟的林業制度

可持續發展框架的內核是環境經濟的制度和機制，即要設計一套制度和政策以確保把經濟與社會的持續性建立在環境的持續性之上。例如，在這個框架中，一定要有償使用環境資源；要實行污染者付費和環境破壞者受罰的制度；要給生態環境生產者以補償；要核算環境價值、環境成本和進行環境影響評價；要對環境的使用進行“折舊”；要設置自然資源和環境資源準入經濟系統的條件；要弘揚環境倫理觀念；要實行綠色國民經濟核算和綠色政策，要倡導綠色消費等等。

作為林業部門，就是要設計一套體現環境經濟原則的可持續發展的林業制度。這種制度應該在對傳統林業的整體性的、制度性的、革命性的和揚棄式的改造的基礎上加以創新，它應體現在發展理念、林業技術、核算體系、管理體制和法規政策等方方面面的改革上。

2. 確認林業要轉軌到市場經濟環境中，設計一套市場經濟的林業制度

前已講到，我國已走上了市場經濟的不歸之路。我國林業，除了納入市場經濟體系，已別無它途。為此，要設計一套市場經濟的林業制度。市場經濟的林業制度可以和環境經濟的林業制度一體化設計。因為林業環境經濟也應是市場經濟的。

如果說50年前我國的市場還不發達，50年來我國林業還基本上是計劃經濟的，那么，設計新制度并在短短幾年之內完成這一市場化變革，這將是極其劇烈和痛苦的事情！其中最劇烈和最痛苦的可能就是政府角色、政府定位和政府行為方式的轉變。鑒于中國林業改革已很落后和中國林業的嚴重短缺，希望林業能一反常態，比其它行業更加重視利用市場經濟的力量，追趕上中國經濟與社會發展的歷史步伐。

3. 重組林業管理體制，理順林業生產關系

森林資源的分類經營體制是實行環境經濟和市場經濟制度的經濟基礎。應把中國的森林資源劃分為商品林、公益林和多功能林，不如此就會帶來無窮的混亂和模糊。目前僅分為商品林和公益林是不科學的，為了構筑新的林業制度，應當加以斧正。

我國的林業管理體制也應重新構筑。我國現行林業管理體制的框架和理念是從前蘇聯學來的，至今沒有實質性的變化。加上多年來的種種改良，愈發顯得混亂，已嚴重制約了林業發展。其中主要問題是國有林產權虛置。“國有林”到底是國有、省有，還是縣有，各級權屬的責權利是什么，沒有過明確的界定。大林區政企不分，林業部門行使地方政權并承擔一切政府義務，這無異于是把林區社會建立在森林采伐之上的制度。

建議把全國的國有林和省有林收歸國有，成立一個統一的大企業集團，可以叫“國家森林總局”。國家森林總局可以下設省森林局（大林區也可單設），其下再設分局及林場等經營機構。國家森林總局在國家林業局監控之下，并向中央負責，履行國家委托的使命。其人事實行內部垂直管理，不受地方管轄。國家森林總局還應實行財務獨立，自收自支,國家可通過免利讓稅對森林的生態效益進行間接補償，從而又可減輕國家的財政負擔，但國家興辦林業工程要有償地委托國家森林總局承擔（如五大林業生態程）。初期，中央財政可以對這個國家森林總局給予若干年的財政扶持。這種體制極其有利于國有森林這種公共環境資產的經營。另外，全國的集體林可自愿有償地委托國家森林總局經營，也可成立集體林業主協會自我管理，但要接受同級林政監控；全國的私有林，則可通過各級私有林業主協會自我管理，同樣也要接受政府林業機構的監控。

這樣做會阻力重重，但這是必需的，因為這樣一種林業管理體制與森林的分類經營體制是相匹配的，也是與環境經濟制度和市場經濟制度匹配的。只有這樣做才會為林業跨越式發展供給必要的制度創新。中國森林經營體制的這種重組是應對21世紀林業發展的基本制度建設。

4. 確立林業發展方針，數量與質量戰略并舉

對世界各國林業發展眾多案例的研究表明，各國林業發展的共性規律是先有數量，后求質量。20世紀六七十年代以前一般是數量發展階段，以后一般是質量發展階段。在質量發展階段，對商品用材林追求的是提高效率、縮小規模，從而導致了現代工業人工林的出現；對公益林和多功能森林，追求的是提高自然度、擴大規模，從而導致了近自然林業的產生和部分人工林的天然化經營。

我國的國土上還沒有一個森林生態大系統，森林的數量還遠遠不足；現有森林的質量也比較差，人工用材林的生產率極低（大約是世界平均數的1/3），人工林和經濟林的比例過大；天然林比例過小，天然林的生態系統相對簡單，各種生態功能較低。

如果說我國已經建造了足夠的森林，那么現在正是轉向質量戰略的時候；如果說我國現有的這些森林質量較高，那么現在正是轉向數量戰略的時候。而偏偏是我國的森林數量與質量都不足，就是在這種情況下又趕上了林業發展背景的千年劇變，因而采取數量戰略與質量戰略并舉的方針是順理成章的事。這是中國林業在上述新的生產關系和上層建筑，也就是新的林業制度確立之后，發展林業生產力所必須要明令宣告并要使之深入人心的方針。不管是要發展所謂的可持續林業，還是要發展現代林業，都離不開這個二者并舉的方針！

5. 突破政策禁區大膽發展私有林；利用區域優勢建立現代林業產業帶

我國的森林生態效益補償政策已經出臺，但在通過商業運作發展用材林和森林產權等方面尚無大的作為。發展私有林是快速增加森林資源和解決木材短缺的最有效手段。但發展私有林一是必須解決產權問題，二是必須設計好激勵政策，三是必須儲備好私有林發展起來以后的后續政策。如果群眾自愿組股造林，也是好事。

選擇幾個理想地區，通過商業化運作調動各種資源，建立幾個現代化林業產業帶，其中主要是與工業加工一體化的高度現代化的工業人工林。這是應對加入WTO后的全球化新形勢所必不可少的戰略舉措。擁有13億人口、960萬平方公里國土和全球最廣大的適合于種植業發展的亞熱帶的中國，不可能永遠依靠國外供應木材和紙！我們有得天獨厚的自然條件而卻不能發揮應有的作用，主要原因是在制度和政策方面，即我國過去只是用行政方式發展一大二公的政府林，忽視了市場機制的威力。

6. 通過大動作利用大投資，推動林業跨越式發展

先前國家林業局已經通過整合，提出了六大林業建設工程。這個戰略舉措高展遠矚。通過幾個大工程及其必然應配套的工程投資，必定能象火車頭那樣帶動森林資源的建設。相對于按部就班的發展，它必然有跨越式發展的效應。

                                                                              2002年